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上海大都市区空间发展战略研究

研究单位:中国城市规划设计研究院上海分院(文中内容仅代表该机构观点)


一、 上海大都市区空间范畴界定

此次上海大都市区空间范围的界定,采用“定量测度为主,定性校核为辅”的方法。

在定量分析方面,采用“时空距离法”分析空间上与上海紧密联系的地域范围(此次研究以区县级单位为基本的空间单元);采用“总部-分支”法(利用长三角企业大数据平台,分析总部在上海,分支机构在外围的企业联系)分析经济上紧密联系上海的地域范围。

在定性校核方面,从五个视角运用五种方法,对上述定量测度得到的范围进行校核,从而确定上海大都市区最终范围。利用人口统计数据变化,分析和上海人口流动上紧密联系的范围;利用历史研究,分析和上海历史文化上紧密联系的范围;加之分析区域重大基础设施协调的因素、已有的上海都市圈研究成果以及国际大都市圈研究范围的比较。

最终确定上海大都市区的空间范围是“1+6”范围,即“以上海为中心约120公里范围内,北到南通市辖区,西至“江阴-宜兴”,南抵“慈溪-宁波”,囊括舟山群岛的范围”。该范围总面积达2.986万平方公里,2012年常住人口达5380万,GDP达5.2万亿元,人均GDP 达9.66万元。

二、 上海大都市区发展现状与趋势认知

在界定上海大都市区范围的基础上,分析该区域发展现状与趋势认知。

第一,从经济发展现状与趋势来看,上海大都市区呈现层级化和板块化的特征,而破解层级与板块结构特征的网络化趋势已经显现。上海市区(含浦东新区、闵行区)以及苏州市辖区属于第一层级,苏州市周边的区县、市辖区属于第二层级,而上海郊区县、南通以及嘉兴的区县属于第三以及第四层级。同时,都市区范围内功能网络化的趋势已经显现,且不同价值区段的产业外溢有着不同的空间分布规律:如与距离要求关联度强的技术密集、资金密集型制造业多为沿沪布局,与距离因素关联度较弱的劳动密集型企业则出现较远距离的布局,且多是依托交通便捷、人力资源丰富的沪宁廊道布局;以物流、商务、研发等为代表的生产性服务业、一般性服务业,更多分散到临沪的综合城市甚至更远距离。

第二,从空间发展现状与趋势来看,应关注空间布局优化与节点功能培育,识别不同廊道空间发展特征与问题,识别高价值保护地区。从上海大都市区目前正在形成四大廊道而言,沪宁廊道建设用地呈现连绵发展态势,且已服务型功能为主,其近沪地区发展迅速,注重与上海在体制、机制、发展政策等各方面的接轨;沪杭廊道建设用地仍然呈现分散发展态势,以制造业功能为主,其近沪地区发展较慢;北沿江廊道尚未完全发育,是未来的潜力廊道;南沿江-滨海廊道的重型工业呈现连绵发展态势。从上海大都市区需要关注的高价值保护地区而言,一是关注太湖东南的自然水乡地区,它是世界级的文化保护区、也是国家级的绿心地区;二是关注崇明岛附近的生态江口,它是国家级绿心地区,也是近海岛屿群的保护地区;三是关注上海南部的活力海湾,它是全球城市的滨海休闲地区,需要进行部分工业功能的置换,打造成为活力海湾的地区。

第三,从生态现状与发展趋势来看,上海大都市区生态危机不断加剧。首先,上海大都市区近岸海域水质很差,如上海近岸海域重度污染,劣四类海水比例为49.5%;淡水环境污染也比较严重,淀山湖、太湖的污染程度位列国家控制重点湖泊(水库)的第2、第6位;主要河道沿岸地区工业密布,水体质量严重恶化,水质环境以五类和劣五类为主。其次,上海大都市区的灰霾污染是全国最为严重地区,长三角地区其污染范围广,25个地级城市平均不达标天数为35.8%;酸雨污染也较为严重,全国酸雨污染主要集中在长江沿线及中下游以南地区。再次,上海大都市区生态系统不够稳定,亟需构建区域协调下的生态空间,如上海市自然保护区数量全国最少,上海仅有4个,北京则多达20个。因此,上海大都市区迫切需要建立区域协调框架下的生态保护空间,需要通过区域协调,建立国家级绿心、区域级绿心、城市级绿心三级生态空间体系;需要通过区域协调,明确区域水源的保护范围。

第四,从文化现状与趋势来看,上海大都市区江南水乡文化荟萃,太湖-吴淞江古村镇群具有世界级文化意义,亟需构建区域协调框架下的文化保护空间。上海大都市区目前主要形成了太湖-吴淞江南古村镇群、长江口-杭州湾近海岛屿群等两大文化集群。太湖-吴淞江古村镇群具有世界级文化意义,在上海周边九个城市范围内,50%的历史文化资源集中在太湖-吴淞江区域。但是,该区域面临着较大的保护压力,尤其其自然村正处于快速消亡与不断撤并之中,亟需构建区域协调框架下的文化保护空间。初步考虑文化保护区的范围包括苏州市辖区、吴江区、昆山南部、青浦西部、松江西部、嘉善北部、嘉兴市辖区北部等地区。

三、 基于两大网络的国外案例研究

基于对大都市区空间范畴的界定以及都市区发展现状的分析、发展趋势的判断,研究认为应当从功能网络、生态网络两个方面去构建上海大都市区的空间结构,提出上海大都市区的发展策略。

从功能网络而言,基于全球大都市区金融网络、文化网络、高端制造网络、轻工制造网络、重工制造网络、贸易网络、物流网络等功能网络的研究,可以发现:0-5KM是全球城市核心功能的集聚区(中央活动区),15-30KM是边缘城市的重要功能节点地区,30-60KM是新兴功能培育区域地区,60-120KM是综合性城市培育区域,海湾(海港)/空港等特殊地区承载了重工制造业、化工、分研发中心和服务中心、临空经济区等特殊功能

从生态网络而言,关注生态增长边界划定及政策保障机制的制定。生态边界的划定能够在城市用地扩张的同时为绿色开敞空间留下余地,利于城市的可持续发展。斯德哥尔摩在20世纪30年代确定了指状放射的城市空间发展模式,以公共交通系统引导城市发展,有效避免了城市的无序蔓延。伦敦绿环得以实施,控制了城市的蔓延式增长,主要得益于系列性的政策保障措施,如1938年制定的“绿带法”;1947年制定的《城市及田园计划法》;1995年的《规划政策指引》;1998年的《政府城乡规划白皮书》等。

四、 上海大都市区的发展目标

目标一:打造具有竞争力的全球城市区域。上海大都市区作为城市群经济发展的核心,应积极培育上海建设世界城市,增强自主创新和集聚高端产业要素,打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系;推进人口、产业向外围地区和潜力地区集聚,推进园区共建合作和产业价值链的跨区域分工,发挥核心城市的扩散效应,共同构筑参与全球竞争的核心主体。

目标二:构建多中心协作的网络城市区域。“1966”的城乡规划体系在一定程度上对快速的城市郊区化和郊区城市化过程起到了引导作用,但也存在着缺乏区域整体概念、过分强调空间等级结构等问题。城镇体系的等级结构一定需要改变,以网络化的空间格局成为未来地域资源优化配置的重要手段和突破口。而网络化的资源配置优势不仅仅在上海市域,在上海大都市区的近郊和边缘地区也同样适用,其构成的各个城市网络化功能分工与交通联系初具雏形。

目标三:营造可持续发展的弹性城市区域。各大城市的远景发展都提出营造可持续发展的弹性发展要求。上海作为世界城市,其空间发展理念逐渐转向高端集聚、绿色、生态、可持续等方向,应明晰城市空间拓展的底线,增强空间形态、结构与功能的耦合。

五、 上海大都市区空间结构规划

提出构建上海都市圈开放式的格局、网络化的联系以及全域化的布局。

从网络化的联系而言,应依靠不同类型的网络功能节点及其之间的联系关系形成网络化格局。应以上海市为核心,在中心城外围形成功能节点、外围新城以及一些以地级市和加大的县市区形成的职能分工节点。在功能联系方面,打造几条重要联系走廊,如沿海沿湾、沪宁、沪杭以及通苏嘉为核心的功能联系,上海——太仓——常熟的联系关系,沿长江的产业联系等。以沿海沿湾、沪宁、沪杭以及通苏嘉为核心的功能联系网络,在网络格局上的发展路径上可以注重发展以市场为导向

从开放式的格局而言,提出上海大都市区面向区域(国际)的两区两带空间布局一是国际功能区,主要是全球城市的中心地区,是就业和居住相对密集的地区。未来上海的中央活动区不仅是全球金融中心和跨国总部的聚集地,更是专业服务和创意产业的中心,也是上海作为全球城市形象的缩影和旅游的天堂。二是创新功能区,主要是上海周边30—60公里范围内,包括嘉昆太地区、青浦——淀山湖地区以及松江——奉贤地区等几个集聚的组团地区。三是临沪(综合城市)发展带,距离上海中心城60—120公里是未来综合性城市培育的区域。这些地区应当独立发展,形成以先进产业功能为主导的综合性地区;应优化行政管理体系,加强地方自主权,形成并完善应对市场需求的城市运作与土地管理机制。四是沿江—沿海(贸易与产业)发展带,包含崇明岛——东滩——长兴、浦东机场——外高桥——川沙——临港、临港——大小洋山港——舟山、乍浦——平湖——海盐——金山等地区。

第三,从全域化的布局而言,不仅仅关注功能集聚的节点,还要注重生态承载的空间以及文化底蕴存在的空间。其一,应构建生态空间格局,打造“一湖双链六楔”的生态空间结构。一湖指的是环太湖生态文化集聚区;双链分为长江口、环湾生态的水链,以及上海中心城60公里左右围绕上海的生态基底的绿链。六楔指的是六条沿网络间隙,与中心城外环衔接的绿楔。其二,构建文化空间格局,注重“一岛一湖一湾”的地区。一岛指的是“长江口——崇明岛”地区;一湖指的是“太湖——吴淞江”江南文化集聚区;一湾指的是“杭州湾及舟山的滨海文化湾”。

六、 上海大都市区协调与管治机制

全球城市大都市区的协调与管治机制在方式上可划分为三种类型:成立更高层级的管治机构进行管治;由民间专业团体进行管治和由商业团体进行管治。考虑到上海大都市区的实际情况,本专题认为由民间专业团体与商业团体来对上海大都市区进行协调与管治比较适宜。例如,可成立区域规划委员会,通过专业评审与审批来对上海大都市区的发展进行协调与管治。

大都市区协调与管治的内容,根据重要性和协调的难以程度,又可以划分为“硬协调”内容和“软协调”内容。“硬协调”包括生态环境的优化、文化展示区的建立、交通体系的衔接、基础设施的衔接等内容。“软协调”是指对于空间发展、功能布局、就业分布和居住分布等内容的协调。


研究单位:上海同济城市规划设计研究院(文中内容仅代表该机构观点)


一、 上海2040:宏观趋势与挑战

1.1宏观趋势与战略议题

宏观趋势:国家竞争力与上海全球城市战略;新一轮技术创新周期与后工业化转型;资源约束、环境问题与应对气候变化;国家新型城镇化战略与城市社会转型。

战略议题:经济高效:更富效率和竞争力的经济结构和空间结构;环境友好:高密度和资源紧约束条件下集约化、生态化发展;社会公平:应对人口增长、老龄化、社会治理模式转型的挑战;形态宜居:空间特色,宜居环境、生态保护、乡村发展 ;体制创新:市场化转轨和政府职能的转变。

1.2面对的挑战与发展范式转型

空间管理模式转变:特大城市向特大都市地区的转变;有效控制城市蔓延:巨型化、高密度的空间形态与结构控制;城市治理模式转型:适应市场化转轨过程中城市治理模式的创新;引领城市战略升级:更富竞争力的经济结构、更加集约的空间结构和更加宜居的城市环境。

适应新常态:结构性调整替代扩张型增长模式。即基于长远目标导向的结构优化和基于现实矛盾出发的城市更新。需要建立起战略目标、空间逻辑与行动路径空间战略研制的框架

二、 全球城市的上海路径

从规模意义而言,上海无疑已经成为全球经济网络中的重要“节点”。按照GaWC测度的上海“世界城市”等级位序,上海已经从2000年的第4档(Alpha-)、全球第30位,迅速提升至2012年的第2档(Alpha+)、全球第6位。但从结构竞争力而言,上海与世界城市存在差距。

上海未来的全球城市定位和路径需要基于特定的时空背景来认识。上海作为长三角区域的核心城市,发挥着向外连接全球网络和向内辐射区域腹地的“两个扇面”作用。


图:上海全球城市的“两个扇面“格局示意

认识上海全球城市定位的三个视角:经济大国的全球竞争战略(双向);国家工业化背景下后工业社会转型 ;新一轮全球化趋势与技术创新周期。

强化全球城市的和核心功能与支撑功能

核心功能:跨国公司全球或区域总部 ;金融中心;发达的生产性服务业;科技创新、文化创意;支撑功能:国际性旅游与会展目的地 ;高质量人居环境:精英人才汇聚地;信息、通讯和交通枢纽。

突出双轮驱动:链接和辐射。链接:国家门户和更高能级的全球城市;辐射:全球城市的区域化战略,全面增强区域辐射和带动能力。置于国家区域化和长三角战略之中,将是上海新一轮空间战略的重要支点。

城市创新与动力机制转型:从规模竞争力走向结构竞争力和可持续竞争力。其关键不仅在于经济资本控制力,更在于人力资本竞争力和环境资本支撑力。

上海全球城市建设面临的三大挑战:全球资源配置能力和全球竞争力;支撑创新能力的人力资源和城市创新文化;资源短缺、粗放利用与高密度人居环境的挑战。

人力资本将是上海创新发展的核心要素,而以人力资本需求为核心的空间生产将是上海新一轮发展的重要取向。

三、 目标与愿景

3.1 城市愿景

上海2040:迈向世界级城市——更具全球竞争力、人文特质和可持续发展的上海

三大维度的能力建设:经济维度,更具资源配置能力和辐射能力的全球城市;人文维度,更具文化特质、魅力、亲和力的人文城市;环境维度:更具可持续发展能力、高密度的生态城市。

3.2 规模锁定:空间规模与人口规模的关系

国家城镇化背景和上海人口增长压力。上海的人口增长需要放在国家城镇化背景中来看,将面临人口增长的长期压力。

资源紧约束背景下人口规模的弹性控制与人口结构的优化。刚性人口规模控制存在风险,也不应简单设置人地对应的关系,在锁定用地规模的同时,必须充分考虑人口规模的弹性(3000-3500万人),关注人口结构和人口分布关系对未来的长期影响。

关注市场环境下人口规模调控与人口结构优化的措施和手段。

3.3 目标愿景与空间体系重构

四个任务:围绕全球城市定位的功能与空间布局调整;重组与大都市地区空间形态相适应的结构体系 ;以人为本,重塑城市形象和建成环境的价值取向 ;体现底线思维、集约化与生态化发展的紧凑城市。

空间逻辑:“3+3”的空间分析框架

3个功能维度的优化,即全球城市、人文城市、生态城市。以功能布局调整引领城市空间体系的优化

3个空间层次的调整:宏观层面,大都市地区空间结构的战略性调整 ;中观层面,大都市地区的空间结构组织模式——集约、生态、紧凑发展的结构模式;微观层面:土地使用控制与建成环境质量。

四、 区域化战略:上海与长三角的关系

上海与长三角关系的分析框架:从“域”、“群”、“圈”三个空间层次界定区域需求,在上海大都市地“区”层面落实任务。

4.1“域”:长江三角洲区域(3省1市)

长江三角洲区域(3省1市)是上海最直接的经济腹地,基本为1日通勤圈覆盖范围。体现长江三角洲区域、长三角世界级城市群、上海都市区梯度发展关系,加强中心城市联系,沿江、沿海港口、机场的协作,集疏运系统,产业转移和支撑,整体的沿江沿海开发战略。上海在这一层面强化价值区段、门户地位、扇面作用。

4.2“群”:长三角世界级城市群(16市)

长三角世界级城市群地区是上海的紧密协作区域,基本为2小时通勤圈覆盖范围,将体现巨型城市区域的实质与作用,发挥对上海全球城市功能的支撑作用。其地位体现在:国家参与全球竞争的核心单元和引擎、先进制造业带和创新基地、国家城镇化重要承载区。

构建以铁路交通为主导,多种交通方式综合支撑的交通廊道。建设跨区域城际及高速铁路通道。客货方式的分流,构筑以上海港为枢纽,沿海、沿江、沿湾的集疏运系统。

形成六条发展侧重点不同的廊道:沪宁廊道:人流、商务、物流;沿江廊道:物流、人流;沿海廊道:物流、人流;沪杭廊道:人流、商务、物流;沪湖廊道:游憩、人流、物流;沿湾廊道:物流、人流。

强化这一层面上海的全球城市区域战略,关注廊道的链接、功能链接、枢纽地区链接,并在都市区内打造若干对接区域发展节点。


图:长三角世界级城市群围绕上海的六条廊道格局

4.3“圈”:长三角临沪地区

基本为1小时通勤圈覆盖范围,包括昆山、太仓、吴江、启东、嘉善、平湖、及苏州市区、嘉兴市区等。

在产业协同、交通协同、城镇空间、生态网络保护等形成全面协作的发展关系,实施城镇圈战略、交通网络化战略、空间一体化战略。


图:长三角临沪地区关系示意

4.4“区”:上海大都市区(上海市域范围)

打造全球城市区域的引擎:通过链接和辐射发挥上海两个扇面的作用,追求更强的全球资源配置能力和更高附加值的产业能级。强化基于价值链环节的功能集聚取代基于产业水平分工的规模集聚。

围绕“全球城市” 功能与区域化战略,上海宏观层面的空间战略调整强化8个重点:两个扇面格局、门户枢纽、区域性节点、区域发展廊道、中央活动区、创新功能区、功能圈层梯度、大尺度生态空间。


图:上海大都市区调整强化8个重点示意

五、 空间体系:建立与大都市地区相适应的结构体系

5.1 结构优化的前提:保护生态基底

强化四大战略性生态空间:东部沿海及滩涂地区、南部沿杭州湾地区、西部环太湖及淀山湖地区、北部崇明岛及长江口地区。

强化环、楔、廊绿化结构和生态网络。

强化空间增长边界控制:划定刚性控制边界(范围约2000平方公里),结构性控制边界(范围约1740平方公里)。可都市化地区范围约2600平方公里。


图:上海大都市区CFD风道模拟示意


图:上海大都市区增长边界划定方案模拟示意


5.2 重构大都市地区空间体系

建立“中心体系+功能网络+差异发展+支撑系统+紧凑生活圈”的复合结构。


图:上海大都市区空间体系模拟示意

构建1-4-9-X 中心体系

强调服务能级构建的中心规模体系,而非独立的城市人口规模体系。1: 一个中心城区:由多层级和类型的中心体系共同构成。 4:四个副中心城区:包括嘉定、青浦、松江、临港,市域层面承担外向型区域对接和辐射职能的市级副中心;9:九个主要新城和辅城(3+6)。3个辅城包括宝山、闵行、川沙,突出服务区位及与中心城的协同发展;6个新城包括南桥、惠南、金山、崇明、枫泾、长兴,具有相对独立性;X:若干新市镇。独立型新市镇突出服务城乡的综合功能,非独立型新市镇突出地区服务中心功能。


图:“1-4-9-X”城乡空间体系与差异化功能板块格局

差异化发展:针对不同地区采取差异化的对策

打破行政区划,针对不同地区采取差异化的对策,在大都市地区范围内布局4个对接和服务区域的副中心(长三角二级城市能级),分类指导新城和新市镇发展,弱化中心村层次。


图:针对不同地区采取差异化的对策示意

功能网络:突出承载全球城市定位的专业化功能网络

完善创新功能、商务功能、休闲功能、门户枢纽、制造业功能、物流功能的布局体系,以专业化功能集聚强化城市多中心体系的发育;以不同功能的集聚趋势,形成专业化功能板块、廊道、集聚区等多种集聚形态。


图:上海大都市区功能网络格局示意

支撑体系:强化空间体系的整体组织原则

围绕中心体系和功能网络,构建以交通区位、服务区位和环境区位为组织原则的空间支撑体系。

紧凑生活圈战略:建设覆盖大都市地区、更加紧凑的生活和通勤单元

外围和边缘地区组合城镇、城乡空间发展关系,促进产城融合和城产融合为方向;

以公共服务体系建设为核心优化生活组织模式

以建设15分钟基本生活圈+30-40分钟就业通勤为目标,以公共交通网络和TOD导向、步行和慢行系统优先、土地复合利用等手段,强化以复合社区为导向的就业与居住平衡。


图:生活圈的结构性关系示意

六、 轨道时代:重构大都市地区交通-空间系统

6.1 多层次的轨道网络和结构系统

多层次轨道交通结构系统、城市快轨系统的控制、网络化的轨道交通形态、中心城及边缘带的结构调整、多层级的轨道交通换乘体系、地区性轨道交通网络。

6.2 建立支撑大都市地区的综合交通体系

多模式运输系统的协同、适应大都市地区空间特点的道路交通体系建设、公共交通体系和交通枢纽体系建设。

6.3 TOD模式的强化和控制

强化以轨道交通站点为核心的土地复合利用;围绕轨道交通枢纽的换乘体系和地区性公共交通网络。


图:上海大都市区及周边地区多层次轨道交通系统示意

七、 城市更新:重塑建成环境的特色与价值

7.1 更有特色、魅力和吸引力的上海

强化特质地区:历史风貌区(从时间和空间扩大历史风貌区保护范围)、郊野公园(建立国家公园制度)、滨水地区;

打造世界级遗产:上海里弄和杨浦工业遗产;

大尺度游憩空间和休闲网络;以大尺度生态公园、大型主题乐园、乡村田园、城市绿道、开放空间、生活街道网络共同构成的城市游憩空间体系;

世界级旅游目的地:历史特色、文化特色、空间特色、体验经济、服务体系建设。

7.2 更加包容、便利和精致的上海

多元、包容的就业政策和人口政策,推进以市场为杠杆的人口结构调整;

实施2040计划(聚焦20岁左右创业人群和40岁左右创新精英),以吸引年轻创业人才为核心,推动创新人才的集聚(人口政策+空间供给+创新基础设施和服务);

国际社区和国际化城市氛围营造;

多样化住宅供应体系、混合社会住宅布局、精准的公共服务配置;

社区建设为导向的城市有机更新和综合治理。

“微”更新战略。城市林荫计划;城市街头公园改善计划、城市街道环境精致化计划、社区美化动员计划;

7.3 更加安全、清洁和智慧的上海

构建“韧性”适应的城市基础设施系统、综合防灾和应急能力体系;

以人为本、更加安全、便捷的城市建成环境;

实现能源的多元化发展和更加清洁的城市环境;

I-city建设:智能化的城市运行和管理。

八、 行动策略:面向实施维度的结构控制

8.1 情景分析:空间路径与政策导向

建立人口规模、人口分布(密度)、就业分布、交通策略叠加模型,分析时间维度的空间政策导向。

三种情景模式:边缘承载、外围承载、定向承载

情景1:边缘增长。促进人口和服务业在边缘集聚;加强中心-边缘交通转换枢纽功能节点;加强边缘公共服务和公共交通;外围地区功能和空间逐步转型。

情景2:外围增长。外围形成若干城规模的组合城区;规划控制:抑制边缘,传统反磁力中心;挑战:交通组织模式 ;挑战:人口集聚、产业结构调整和就业分布。

情景3:定向增长。边缘+走廊模式;强化交通廊道;促进人口和就业沿走廊分布;强化边缘节点。

三种情景的适应性评估

三种情景基于现状交通、就业分布的适应性评估:情景A>情景B>情景C。

三种情景基于现状交通、就业分布的低碳适应性评估:情景A>情景B>情景C。

空间策略的选择

合理的空间政策并不是采取某一个情景策略,三个情景之间存在着一定的序列和嵌套关系:近期采取郊区产业结构优化、边缘带结构调整和控制、加强公交廊道建设,中期空间政策向外推移,引导就业沿廊道向外围新城集聚,远期强化都市区整体功能和支撑体系建设,全面提升整体运行效率。

8.2 政策区设计:规划控制手段和重心的转型

市域层面:覆盖市域层面的政策区

基于主体功能差异和开发模式类型差异,划分覆盖市域的4种政策区。

中心城区:更新、提升、疏解;优化整合地区:中心城边缘、外溢地区,城市化空间呈连绵发展趋势的地区,结构调整,优化发展;统筹发展地区:外围地区,城市化空间呈非连绵发展趋势的地区,功能完善、结构控制、组合发展;市域生态保护区:明确市域大尺度生态功能承载区(东南西北)。

分区层面:针对控制单元和土地使用控制

基于功能分类的土地使用控制与差异化开发政策类型叠加。体现结构控制、目标导向控制、适应性控制的策略:

建议针对分区单元,根据大都市地区空间战略指引,划分为:战略性地区、更新型地区、保护型地区、发展型地区。

8.3 建立指标控制体系:目标导向与实施过程控制的链接

以目标导向和过程控制双向监测的指标体系,强化空间战略实施过程的监测和管理;

突出以人为本、结构优化、总量控制的指标设计导向,落实生活质量、综合交通、生态环境、资源保障4个主要方面的监控。

九、 总体规划内容与规划体系创新

9.1 总体规划内容体系创新

体现新一轮总体规划定位

市长的规划——城市行动的共同纲领和政策平台。

区分新一轮总体规划编制内容的两个层面

体现战略性、结构性层面: 大都市地区空间结构规划;

面向实施性、操作性层面:分区指引+专项规划大纲+行动规划大纲。

合理划分管理和实施事权

对应市级政府事权:大都市地空间结构规划;

对应区县政府和部门事权:分区指引、专项规划大纲;

对应共同事权:行动规划大纲。

9.2 规划体系创新

建立“战略性规划+实施性规划+行动规划”三个层次的规划运行体系;

近期规划的多规统筹和行动规划部门协同,强化战略规划的实施机制。

建立动态监测的信息管理平台,增强规划实施的技术保障。


研究单位:上海市城市规划设计研究院(文中内容仅代表该机构观点)


上海作为长三角城市群的龙头城市,与周边地区一体化发展的趋势日益明显,逐渐呈现出大都市区化的基本空间特征。面对上海建设全球城市的发展目标,本课题重点是研究上海大都市区的总体空间发展战略、结构框架和发展策略,明确空间范畴、空间发展模式与结构、各战略性空间板块的定位和分区域规划引导策略。

一、 现状特征与发展趋势

上海市域城镇空间在经历拓展和轴向延伸的发展过程中,与区域及周边城镇的空间关系越来越紧密,呈现出“城市-区域”的都市区化的特征,构筑大都市区域空间格局的基础条件已经具备,面临新的挑战和机遇,值得关注。

1、近沪地区一体化趋势明显,且城镇和产业布局呈现 “北密南疏”空间特征。综合分析网络关联度、经济发展、人口吸引力和交通联系,可以看出上海与位于长江三角洲西北地区的城镇联系强于西南地区。从现状用地和规划土地使用图的拼合来看,嘉定、昆山和太仓已形成空间上的连绵化,尤其是昆山、太仓和嘉定的规划用地几乎连绵成片。

2、市域多层、多核空间格局尚未显现,单中心特征明显。中心城功能不断集聚,向外蔓延的趋势没有得到有效遏制,新城发展不平衡,新市镇、村庄发展比较滞后,资源配置和功能提升相对缓慢。从交通发展来看,轨道交通网络对城镇发展的支撑作用不够。新城与中心城的轨道交通模式、通道单一,交通效率低。新城之间以及与长三角城镇之间的轨道交通联系滞后。从资源利用来看,全市建设用地规模过大,用地和布局结构不尽合理。郊区新市镇和村庄的土地使用、资源利用效率和集约化不够。从基本公共服务配置和服务水平来看,城乡差距明显,新城与中心城的设施配套和服务水平仍存在差距。部分非建制镇原有的公共设施得不到应有的重视和投入,处于闲置和衰败状态,不能适应本地以及周边人口集聚与服务的需要。

综上,上海大都市区主要包括上海市域;南通、苏州、无锡、常州和泰州部分地区,嘉兴、湖州、杭州(都市区重叠)、绍兴、宁波、舟山等城市。市域是上海行政辖区,总体规划的法定区域。

二、 发展理念与空间模式

从伦敦、纽约、东京等国际大都市的空间发展历程和规律来看,均经历了中心城向外不断拓展,然后逐步稳定,最终形成“多中心、网络化”的大都市区域空间格局的过程。同时,这些城市的战略规划里都强调了以城市功能分工和服务人口需求为前提的公共中心体系,是城镇空间体系的本质内容。

借鉴国际经验,未来上海大都市区应突出“网络化、多中心、组团式、集约型”的发展理念,强化区域整体协调发展。

网络化,是区域空间一体化的重要支撑。从区域层面要加强城镇网络、交通网络、生态网络和文化网络共建、对接和衔接,提升网络效应,促进协调发展。

多中心,是实现公共服务均等化的重要路径,应结合城镇体系,构建依据人口分布、发展特征和交通网络相匹配的“国际中心、地区中心、城镇中心、社区中心”公共服务中心体系。

组团式,是强化节点城市的辐射带动作用,在严格保护生态环境的基础上,形成大中小城市和小城镇合理分工,生态、产业、居住等功能组团协同发展的格局。

集约型,是注重转变模式,在建设用地紧约束的条件下,聚焦公共交通引导城镇发展(TOD)、地下空间立体开发、土地功能混合使用、城市有机更新和绿色低碳发展等模式。

三、大都市区空间发展设想

面对区域交通、生态、国家政策(长江流域经济带、沿海大通道、自由贸易区)等一系列影响,新一轮的空间发展战略重点关注沿江、沿海南北方向上的空间,突出战略潜力区的发展和差异化的空间导向。

方案一:基于空间组团布局,强化区域协作的方案。突出城镇区域范围内分工协作,承担教育、科技、生态、旅游、居住、商贸等功能;根据既有自然肌理和城镇布局特征,制定差别化空间发展策略,西南部簇群组团发展、西北部集中紧凑发展,南北两翼岛屿组团发展;针对各组团的发展导向制定交通、生态、城镇等差别化策略。

方案二:基于廊道、强调轴向联系的指状方案。各发展方向相对均衡,明确鼓励发展和严格控制的区域;鼓励轴向线性快速联系方向的发展,以城际轨道交通(铁路)支撑,强调一级节点城市两端的联系(新城与外围地县级城市),串联中间的二级节点城市;严格控制轴线外的城镇发展,大的生态绿化空间楔形渗入作为城镇建设空间的发展边界,尤其中心城周边地区,应通过城市更新加强近郊绿环对空间蔓延的限制力。

混合方案:以指状理论模式为基础(掌心+多指),突出沪宁-沿江、沿海-沿湾发展区和发展轴线,强化西翼南翼生态特征和城镇组团结构。

四、 大都市区分区域发展策略

基于混合方案,弱化行政界限、注重区域协作,强化对于基层政府的规划编制的引导,促进实施。从强化城市整体发展的角度,未来上海与周边地区存在诸多战略地区,需要重点引导和加强协作。

明确战略分区发展重点,长江口战略区,上海北翼作为连接长三角沿江城市发展带的重要门户,形成世界级产业集聚辐射区,建设高密度人居环境的生态示范岛,并预留战略空间储备区。重点协调生产、生活、生态之间的互动关系。东部沿海战略区,结合自由贸易区建设,形成面向全球的国际海空门户枢纽、以及上海建设全球城市核心功能的重要载体,强调战略新兴产业的引入与滨海生态社区的培育。环太湖战略区,是吴越文化的发源地,黄浦江上游水源保护地,历史文化名镇集聚,未来可以打造世界级水乡古镇文化休闲区和生态旅游度假区。杭州湾战略区,产业和城镇集聚、生态岸线良好,未来应注重蓝色海洋资源的开发和利用,加强沿湾地区城镇和产业的协同布局,明确区域内产业分工,错位竞争。注重生态岸线的保护和利用,打造环杭州湾黄金产业带、国际滨海旅游休闲度假区、上海市生态农业基地。嘉昆太战略区,重点强化城镇协调发展,交通有序引导、产业错位布局,培育都市区城镇密集带、黄金水道产业发展带、沪苏快速交通走廊。核心功能区,作为长三角城镇群的核心功能区,发挥全球城市功能作用。中心城将进一步集聚全球服务和辐射功能,提升全球资源配置能力。中心城周边地区作为中心城发展的支撑,将体现生态保障作用,优化空间结构,限定空间增长边界,增加结构生态空间,防止城市继续蔓延。

形成引导策略和政策框架,将空间结构方案分解至不同的战略区,形成指导各区域发展的战略指引。明确各分区的发展导向、城镇格局、生态体系、综合交通和基础设施等的协调要求;按不同区域设置不同的技术标准和管理方法,突出差异化和精细化管理;以编制分区域规划为数据平台和沟通平台,在开放环境下开展规划研究;协调公共资源、公共服务和公共财政,提出上海能为区域服务的具体内容,协同年度实施计划。


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