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资源紧约束背景下城市更新和城市土地使用方式研究

本报告通过对上海土地利用数据的纵横向深入分析以及国际城市间比较,在剖析上海城市更新与城乡土地利用问题与瓶颈基础上,分别从技术层面提出了上海新一轮城市更新与城乡土地使用模式及其利用导向,从制度层面提出了政策支撑建议,从实施层面提出了实施措施和行动方案。

一、上海城市更新与城乡土地使用问题与瓶颈

基于市域范围视角,本报告认为上海城乡增量土地利用明显存在“四高四低” 问题,即建设用地总量及占比高,用地绩效低;工业用地总量及占比均大,用地绩效低;经营性用地供应过度,生态空间过低;户均宅基地大,新农村规划建设水平低。产生这些问题的根本原因与核心瓶颈:一是低成本扩张下土地粗放不可持续利用;二是低能级产业导致的土地低效利用;三是地方政府和部门利益藩篱,土地配置行政化、同质化和空间并置化。

基于建成区范围视角,上海城市更新过程中存量土地使用问题表现在以下六方面:拆除重建为主,城市复兴不够;人口疏而不散,社会文脉断裂;职住不平衡加剧,可支付住宅少;更新结构失衡,总体控制缺失;更新成本制约,绿地开敞空间过少;TOD实施欠缺,土地复合开发程度低。更新问题产生的原因与核心瓶颈:一是经济导向的地产开发模式无法体现人本主义;二是更新方式缺乏总体控制和市场配置机制;三是更新成本与更新收益难以平衡。

二、上海新一轮城市更新与城乡土地使用模式与总导向

基于空间分区视角,本报告分别提出上海四类差别化土地使用战略、模式及使用导向。

1、市域土地使用总战略:控制总量与增量,存量优化减量化

“总量锁定、增量递减、流量增效、质量提高”提法缺乏严谨性与科学性。针对上海建设用地和工业用地总量和占比均过高绩效过低的核心问题,本报告提出未来上海土地利用核心战略和导向应是:控制总量和增量,实施存量土地优化和工业用地减量化利用,即土地利用的“二控二化”战略。

2、中心城土地更新模式:生态文化复兴与土地集约复合利用相结合    

新一轮更新规划中需在指导思想上实行以下三个转变。

一是中心城“双增双减导向”转变为“三增一减导向”。将增加开敞空间、增加绿地化率、降低建筑高度和降低容积率的“双增双减”战略,调整为 “三增一减”:增加开敞空间、增加绿地化率、增强土地集约复合利用、降低建筑覆盖率。

二是中心城“人口控制导向”转变为“产业控制导向”。产业发展与控制是根本,人口格局是结果。基于上海用地现状与未来人口老年化和产业发展趋势,中心城人口控制导向应转为商办用地控制和疏解导向、住宅用地控制策略转变为增加可支付小户型住宅用地策略;加紧布局多样化健康服务用地。

三是 “经济目标导向”转变为“文化生态目标导向”。拆除重建为主更新模式转向社区改造复兴的更新模式;保护和建设历史文化建筑风貌文化街区;保护和建设滨江岸线城市生态开敞空间;从上海文化立市战略高度推进和落实升级转型徐汇滨江为“上海演艺文化休闲娱乐区”更新策略。

3、中心城边缘与郊区土地更新模式:城产融合与产城融合相结合

对于中心城边缘与郊区,本报告认为土地使用应遵循土地混合利用导向以及城产融合(城引产业)或产城融合(区内生城)的原则。一是创意型产业外移植入新城,实现城产融合;二是工业升级转型,加强公共设施配套,实现产城融合(区内生城)。

基于上述原则,本研究认为:上海需要重构城市副中心。将原4个副中心调整为6个新城市副中心,即外高桥、宝山、彭浦、大虹桥、闵行、张江。此6个副中心是产城融合和城产融合的代表,该中心必须实现土地高强度立体利用与混合利用,以此疏解和平衡内城人口和产业,并实现职住平衡,减少交通压力。

基于区位特征价值分析,本报告认为,上海需要反思1966体系,重点和优先发展松江、嘉定、南桥新三辅城,重构城镇体系。

4、农村土地利用模式:耕地多样化保护与新农村发展相结合

将耕地数量和质量保护导向转变为耕地数量、质量、生态、文化多样化保护导向,将宅基地置换指标导向转换为新农村建设目标导向。亟需推行以新农村发展为总目标的农村土地利用模式。将耕地保护、宅基地置换集中、郊野规划等一系列碎片化措施放在新农村发展的总目标框架下,系统化规划建设。并以土地的确权与放权改革和土地整治措施,作为实施新农村发展目标的具体手段。

三、上海城市更新土地二次开发机制与土地运作模式

1、土地二次开发机制

建立“更新政策先导,更新规划先行,功能定位市场化,土地运作多元化、土地增值收益共享,相关部门协同”的二次开发机制。

2、土地更新四种模式

基于建筑结构与产权结构的变化组合,城市土地更新有四种模式:一是综合改造模式(功能不变,结构不变);二是功能改变模式(功能改变,结构不变,证载用途不变);三是用途变更模式(功能改变,结构不变,证载用途改变);四是土地重建模式(功能改变,结构改变):疏解式(含拆改留)、原样复建和完全重建。

3、政府与市场相结合的土地多样化运作方式

本着市场化配置原则,聚焦五类更新对象:旧城区(棚户区)、历史风貌保护区、老工业等其他零星用地、工业园区(零星地块)和成片重建区域(含园区成片区域),有差别化选择政府主导、产权人主导、投资开发商主导等多样化土地运作方式。

4、土地收益分配四类差别化机制

存量土地开发的利益分配导向是土地再开发增值收益由归属政府向公私分享转变。针对不同的城市更新模式,土地利益分配如下。

综合改造与功能改变模式利用分配。不涉及土地性质的变化,可不考虑土地收益分配。

用途改变模式利益分配。涉及到土地性质改变,不论是自行用途转性还是收购转性,产权人必须存量补地价。

土地非收储重建模式利益分配。自行开发、收购开发或合作开发都必须存量补地价。同时无偿贡献一定比例用地作为城市基础设施与公共设施配套使用。

土地收储重建模式土地利益分配。优先偿付公私基本利益,净增值收储双方比例分享。

四、上海市域范围支撑土地使用方式转变的政策支撑体系

1、尽快制定《上海城市更新办法 》及相关细则

尽快从法律层面加快制度建设,制定和颁布《上海城市更新办法》作为指导下一轮城市更新重要准绳。其包括以下主要内容:明确城市更新目标、原则与策略;明确城市更新规划与计划编制要求;明确城市更新模式、对象和条件;明确规划土地等各部分协同管理机制 ;等等。

2、尽快制定《上海城市更新土地二次开发办法》

为了破解上海城市更新问题产生的主要原因及核心瓶颈,应尽快建立和完善上海市城市更新土地二次开发长效机制和土地运作市场化模式,制定《上海城市更新土地二次开发办法》。 该办法具体内容如下:建立政策保障、规划先行、运作多元、措施协同的二次开发机制;明确土地二次开发模式;针对不同更新对象明确土地多元化运作方式;建立二次开发土地增值收益分配机制。

3、尽快制定《上海城市土地集约复合利用控制导则》

基于城市土地集约复合利用内涵,制定导则,即:

建立以分区控制为导向的土地差别化利用模式(高密度复合开发区、限制开发区、疏解式开发区和禁止开发区);

建立以土地价格为基础的最佳容积率开发模式;

建立底层空间开放化的土地立体化利用模式;

建立以社区为核心的土地混合利用模式;

建立TOD轨道站点土地复合利用模式。

对于制定TOD轨道站点土地复合利用导则,包括:①进行差别化区位分区;②确定差别化开发模式;③设定土地配置影响空间范围区;④针对不同区位、不同开发模式和不同影响区;⑤研究设定TOD设计要素标准。

4、尽快制定《上海市容积率奖励与转移办法》

在土地资源紧缺和土地成本高昂的背景下,容积率奖励与转移机制可以作为:实现存增转化、拆建联动等存量土地减量化战略目标实施的重要补充机制;作为改善生态环境,增加开敞空间和绿地、实施生态空间规划与开发强度提升联动的重要机制;作为保护历史人文环境,实施历史建筑改造更新的重要机制;作为建设公共设施,推进保障房建设的重要机制。

针对当前上海市容积率奖励和转移存在的四个问题:①地块空间发展权缺失;②奖励与转移条目和对象少;③容积率奖励设计不完备;④容积率跨区转移面临的出让金管理困境,本报告建议容积率奖励与转移办法的核心内容包括:

一是扩大和细化容积率奖励和转移条目。包括四个层面:①存量土地盘活;②生态环境保护;③历史环境保护;④公益设施建设。

二是建立以基准地价用途等级区域为基础的容积率分区。以基准地价成果(或区片地价成果)为基础,依据不同用地等级区域进行容积率分区,并分别设定相应用途的基准容积率和最高容积率。

三是以空间地价等价交换为原则,制定奖励与转移方式及政策奖惩系数。空间地价等价交换是容积率奖励和转移条款设计的经济基础和原则,也是实施容积率指标跨区转移的基本工具和方法,还可有效解决地方土地出让金利益分配问题。

五、上海市域范围支撑土地使用方式转变的实施举措与行动方案

1、尽快建立城市规划编制与土地市场化配置的交互机制;

2、尽快建立TOD导向的土地复合开发规划与轨道线路开发规划同步编制机制;

3、尽快编制《基于优质减量战略的上海工业用地二次开发规划》;

4、尽快编制《上海城市更新规划及更新计划》。


研究单位:中国城市规划设计研究院上海分院(文中内容仅代表该机构观点)


随着全球经济结构和贸易格局的改变,上海在全球范围内的影响力不断增强,但产业结构的深层次矛盾也亟待调整。另一方面,作为特大型城市,人口老龄化趋势的增强以及中产阶级的扩大,对城市空间品质及各类设施的要求在不断提升。而经过上一轮快速发展,上海建设用地总量已经接近国家下达的规划指标,后备资源严重不足。针对现实问题,城市更新在发展中的重要性不言而喻。

一、现状问题研判

研究首先回顾上海已有的更新政策及具体做法,认为当前的更新中还存在明显问题:首先,从更新目标制定来看,研究的依据不足,通常选择以国际大都市的对比为基准,缺乏全域层面包括经济、社会、空间等多方面的深入普查资料,且对近期行动计划的重视程度较弱,造成目标难以落地的尴尬;其次,在选择更新方式方面,尚未能正确处理短期利益与长期利益之间的关系,影响了转型的实效性;再次,更新机制层面,受到规划体制的影响,呈现出政府单向主导,市场力和社会力参与不足的局面。而从国际国内已有的更新实践总结来看:更新目标从单一到多元,经济理性让位于人本导向的趋势明显,更新目标的确定真实反映了城市所处的发展阶段,体现出了历史演进的视角:针对更新方式的制定,为了提高原利益主体的积极性,并能更好的促进城市发展,不同城市通过多主体、全过程、分层次的参与制度,构建协调的利益分配机制,通过制度的完善控制结果的可行。总结而言,上海的城市更新需要通过全面分析,做出更具针对性的调整意见。

二、研究框架制定

课题从目前上海城市更新的实际情况出发,按照工业用地更新、旧区更新和城中村改造三种不同的更新类型进行研究。按照现状概况、政策梳理、实施评估和更新策略的思路展开分析,同时重点聚焦三大更新要素和三类产权主体。其中更新要素包括产权关系、用地性质和开发强度;产权主体包括政府、企业以及原权利人。

三、更新类型分析

(一)工业用地更新

上海目前工业更新存在的主要问题包括单位面积的工业用地产出较低,工业用地占比畸高,以及产城融合较为欠缺。在更新规模上,预计未来上海工业用地转型的空间主要集中在104区块和195区域,其中104区块的40-50%,195的80-90%的工业用地将转型。同时未来约有90平方公里的工业用地转型尚需明确用途。回顾上海工业用地的更新历程,主要经历了三个阶段。第一阶段(1998-2002),工业用地变性容易,补交土地出让金或相关费用。第二阶段(2002-2005),根据国土资源部的相关规定,工业用地变性困难,需经政府回购后再”招伯挂”。第三阶段(2005年至今),政府增加了两类工业转型用地,包括两个地类:M4及C65,同时区分两类用地出让方式。并提出相应的管控措施。从工业更新的实际情况来看,集中工业用地和零星工业用地的更新明显存在差异。其中集中工业用地根据用地功能是否发生转变可分为两种类型。一种是产业提升型,目前这类工业用地存在的问题是单个企业二次开发的动力不强;一种是功能转变型,存在的问题主要是单个企业分布零敌、集聚效益不明显,很容易受到市场的冲击。零星工业用地的更新存在的问题主要是其产权不明晰,易影响其长远的发展,同时存在用地性质与实际用途不匹配,对商业商务市场造成冲击。针对上述问题,课题提出对工业更新的策略为:一,产业提升型集中工业用地。一方面应明确企业的退出机制,鼓励企业自主更新;另一方面,应强调园区管理主体应主导整个更新过程。二,功能转变变型集中工业用地。应融入区域整体考虑,明确空间结构,产城空间相互触合。同时鼓励采取园区模式,以“园”为单位实现整体转型,注重环境品质的塑造。三,零星工业用地,首先应界定消晰的更新范围,明确更新用地;其次应突出企业主导更新,鼓励正式更新与非正式更新并存,并辅以相应的更新机制;最后应明确更新后公益性设施占比,服务周边地区。

(二)旧区更新

上海的旧区更新从解放初期就已开始,历经了小规模改造,大规模危棚简屋改造,十五期间的旧区改造以及2006年开始至今的成片二级旧里改造,更新成效显著。但从具体操作来看,旧区更新面临的困境不断,资金不足、风貌保护的缺位和社会公平的质疑,让政府提及旧区更新就头疼。市场参与则往往需要承受更新开发周期长、风睑大、拆迁难等诸多问题。对于旧区内的原权利人,一方面期待改造,另一方面又担心改造过程中利益被侵害。三主体呈现互不信任、合作困难的局面,影响着上海旧区改造的推进。课题从三方在旧改中的困境入手,将旧区更新分为三种类型:政府主导型主要适合历史风貌区内旧区改造,以及其他对城市发展有重要影响、公共设施和环境品质更待提升、但尚未纳入历史风貌保护范围的特殊地区。企业主导型主要适用于区位条件较好、升值空间大,根据城市区域和产业发展定位、城市规划,需要改变用地性质,但改造难度也较大的地区。居民主导型既适用于具有保留价值,建筑结构较好.但建筑标准较低,适合通过修缮整治维持居住功能的旧区或建筑使用功能需要调整的旧区。按照上述分类,课题从操作流程和利益分配的角度对其提出具体的差异化对策。

(三)城中村更新

城中村针对一般地区、战略地区、环境整治地区、整体改造地区采取四类不同的更新策略。一般地区采取常规土地储备方式,政府通过土地储备方式,将集体土地转化为国有,通过“招、拍、挂”出让给开发商,并对农民进行补偿安置和必要的基础设施建设,主体为政府和村集体;对城市发展具有重大意义的战略地区采取征用留用地改造方式,政府将土地全部征收,除对农民进行常规的拆汪安置外,另将5-10飞返还给村集体,由村集体自行开发,其余通过‘招、拍、挂“出让给开发商,最终土地归属以国有为主,5-10%集体所有,这一过程需要重点协调征用留用地的位置选择和最终比例数值;现状环境相对较好的地区以整治为主,采取“村地重划“方式,由村集体体成立土地开发公司,进行村内公共服务设施和基础设施的建设,并将其余大部分土地按原比例分配给村民,实现“用地重划”。所需资金一方面通过村民自筹,另一方面通过小部分土地转为国有进行“招、拍、挂”获得。该种方式需要村集体内部进行充分协调,当村民最终获得的土地面积产生的价值需要大于等于改造前;最后一类现状环境较差,但又不处于城市战略地区的整体改造地区采用村集体主导的滚动联合开发模式。村集体自行发起改造,先将部分集体土地转为国有,通过“招、拍、挂”出让给开发商获得启动资金用于集体土地的改造,若是改造资金不足以支持其余土地的改造,则再选择部分集体土地转为国有土地出让,直到获得充足的改造资金。在一定政策支持下,未来集体土地可尝试直接出让。这一模式需要协调的利益主体为村集体和开发商。

四、政策建议制定

借鉴台湾、深圳城市更新的规划经验。结合上海城市更新的问题与时间,探索在现行法定规划体系中的总体规划、控制性详细规划的基础上,以产权整合与再分配为核心,提出六个方面的政策建议:

1、尽快制定《上海市城市更新条例》,颁布《上海市城市更新规划实施办法》,实现毛地出让等制度突破;

2、识别和选择城市重点发展地区,划定城市发展单元,作为城市改造更新的主要对象;

3、建立土地确权,在规划过程同步开展市场评价和经济预评估,让各利益主体了解自身获益和责任;

4、制定全市城市更新规划、发展单元规划和子单元规划三个层面的规划体系;推进土地整体更新模式,鼓励整体开发,不仅能规避零散小规模开发难以形成整体优势的弱点,也能完善各类服务设施,提高管理效率,最终形成品牌效应;建立行政合作制度,在项目审批、规划、融资等方面进行行政合作,搭建主体协调平台,形成政府、产权主体、第三方的联合工作框架,伴随改造更新的整个历程。


研究单位:上海市城市规划设计研究院(文中内容仅代表该机构观点)


城市更新是一个综合性、动态性的问题,需要分区域、分类型的剖析上海现阶段的更新需求,了解当前问题,制定城市更新战略原则与战略目标,明确城市更新的空间战略导向,并提出相应机制建设方面的建议。

一、上海城市更新的背景

由于资源的紧缺,上海市在未来发展中面临以下几大挑战,也是更新需要解决的重点问题:用地结构有待优化、大量工业亟待转型、生态空间蚕食严重、公共服务设施亟需完善、城市风貌有待提升。

上海的城市更新始于上世纪80年代,早期以城市住房改造和建设为主。90年代的城市改造以大拆大建为主导模式,较关注土地和空间的市场价值。进入21世纪后,上海开始由外延扩张进入内涵式发展阶段。从上海已开展的城市更新工作来看,主要集中于工业和棚户区改造,但随着城市发展的新要求,老公房住区和一些商业商务地区也出现了更新需求

从上海已有的更新历程和经验,可以判定,在城市发展资源紧约束的背景下,城市更新将是未来规划的重要方向,今后城市更新的规模、类型和方式都将有全面且多元的扩展,因此更有必要从全市域范围内、战略高度上明确总体目标和基本思路。

二、上海城市更新的空间战略

(一)更新的需求

基于上海的更新历程和新的发展形势,针对中心城、中心城周边地区、新城、和郊县四类区域,从工业、居住和商业商办三种用途来全面地了解上海现实的更新需求。

1、中心城区

以旧区改造、老工业区转型、商办集中改造为主。此区域的城市开发密度、开发强度均过高,公共空间缺乏;商业商务总量偏大,传统沿街商业衰落严重,而TOD(以公共交通为导向的开发)模式有较大发展潜力;老公房社区更新需求日渐强烈,但在更新方式上缺乏有效引导,操作上具有局限性;吴淞、高化、南大、吴泾和桃浦等地区尚有待改造。

2、周边地区:

以工业区转型、城中村改造、增加公共设施和绿地为主。此区域存在大量工业用地,并夹杂着农业用地和城中村,土地权属关系复杂;公共服务设施用地和绿地比重较低,用地结构优化的潜力较大。

3、新城

以提高公共中心和邻里中心混合度 、部分工业区转型为主。此区域多重产业和居住空间并存,产业园区和新城的关联度低;增量用地上的建设相对粗放,公共设施配置的标准设置偏高

4、 郊县地区

以产业升级、撤制镇改造为主。大量的工业用地,夹杂着农业用地和城中村,土地权属关系复杂 ;公共服务设施用地和绿地比重较低,用地结构优化的潜力较大。

(二)全市分区域城市更新的导向

由于更新对象类型的复杂,区位发展条件的差异,需要在全市层面分区域对不同地区提出不同的更新战略引导。另外,中心城及其周边地区更新需求急迫,是未来的更新重点地区。

1、中心城更新导向

中心城发展成熟,控制性详细未覆盖的区域主要是大型工业、仓储和市政用地。由此可见,中心城地区需要成规模更新的地区比较少,大多数更新需求存在于旧城区内,规模较小,各权利主体需求强烈且诉求复杂。因此,对于中心城的更新导向应避免大拆大建,而以精细化、小规模的有机更新为主。其中,考虑到中心城建筑密度大、用地紧张,所以在规划导向上应该注重功能的混合,在控规允许的范畴内,鼓励城市功能在平面和三维空间中的混合,在执行层面给予更多灵活性,提高兼容性和集约性。更新方式上以功能转换和环境品质提升为主;在实施上,逐步提升社区自治更新的能力。

中心城更新应该重点关注各级各类商业商务更新地区、散布在内环到外环之间的老公房更新地区、内环内老城区及租界区为主的历史风貌保护地区、产业更新地区、交通枢纽更新地区。

同时,内环内为中央活力区,是上海建设全球城市的核心区域,以增强活力,提升品质,风貌保护策略为主。

2、中心城周边地区更新导向

中心城周边地区存在大量工业和居住用地,但缺乏与居住用地相适应的公共服务设施用地,城市功能结构不合理。另外,工业用地不集约且用地绩效低下,不再适应城市发展的内在需求。因此,该地区迫切需要增补公共活动设施用地、调整低效工业用地,以缓解该地区用地出现的结构性问题。更新方式应鼓励改造低效的工业用地向城市公共服务功能转化。

中心城周边地区更新应重点关注195工业更新地区、村镇工业更新地区、居住更新社区和交通枢纽更新地区。

3、新城更新导向

新城各类设施用地指标均过高,在更新导向上应该关注高指标下土地的使用绩效,对于绩效过低的土地通过空间释放、用地集约和功能混合等方式,提高其使用效率。新城更新应重点关注公共中心更新地区、邻里中心更新地区和产业更新地区。

4、郊县更新导向

在上海外围存在大量由于行政撤制、城市功能中心转移、交通格局变化等原因而衰败的村镇,此类地区更新需求最为强烈。在这些区域,更新导向应该以村庄自治为主,提高郊县村镇建设水准、形成自身特色。郊县更新应重点关注老镇区中心更新地区、撤制镇镇区更新地区和198集中更新地区。

(三)重要城市更新类型导向

在分区更新导向的总体框架指引下,着眼于上海发展至今的现实发展瓶颈和未来规划导向,以城市更新对土地使用方式的改变程度为分类标准,将重点更新地区分为转型重塑、集约发展、品质改善和特色保护四类,通过划定浮动的政策分区,重点研究具有针对性的更新政策,优先推进。

1、转型重塑区

转型重塑区是指成规模改造的产业用地和棚户旧区,主要以政府引导下的成片改造更新为主,关注功能重塑、用地转向,必须强调规划引领更新推进,强调公共利益和市场利益的平衡。此类区域是调节城市结构的重要机遇地区,有利于重塑地区形象,完善区域功能。在实施过程中,机遇区要优先考虑生态建设,关注公共设施建设,以政府主导为主要推进模式。

2、集约发展区

集约发展区是指在未来有潜力进行开发强度提升的地区,主要集中在各级公共中心(商务区)和零散分布的工业用地内,未来发展中可适度提高开发强度,鼓励功能混合转型,但要同时完善城市公共设施。

在城市空间上,主要对应中心城的住宅功能置换、商办改造,以及新城的公共中心和商业中心的功能、强度提升。对于交通枢纽、轨交站点周边,可进一步鼓励TOD发展,提高用地绩效;对于城市重点发展地区、公共活动中心区和城市滨水地区,进一步挖潜低效用地,增加公共空间和设施;对于零散工业地区,存量补低价,鼓励功能升级。

3、品质改善区

品质改善区是指环境、设施有待提升的老城区,更新的规模都不大,重点是完善城市公共设施,提升公共空间品质。主要有环境整治、功能转换、设施改善三类,分布于城市中的老旧商业商务区和住宅区内。

主要通过社区自治的方式发现更新需求,在满足主导功能区的相关要求下,可自行提出更新需求,并对公共空间、设施和环境品质等方面做出改善的给予政策奖励。

4、特色保护区

特色保护区主要是指位于历史文化风貌区和拓展区内的更新地区,在规划导向上严格控制高度和强度,如因公共设施增加而确有强烈容量需求的,可与周边地区适度进行强度转移,但以风貌保护和公共利益为先。针对此类区域应采取复合开发、混合使用的引导,采取一定开发范围内合理的容积率转移。

三、上海城市更新的机制建议

由于更新对象的扩大,社会经济关系的复杂性,原本推倒重建式的更新方式已经难以推动城市进一步更新,更难以切实挖掘存量资源的潜力。因此,在资源紧约束背景下的更新理念应该关注城市更新的趋势,制定相应的政策和配套实施机制。

1、开展全市更新的顶层设计,建立更新的规划体系

上海市城市更新规划体系,以现有法定规划体系为基础,不是一个独立的全新的规划体系,以补充完善现有规划编制的内容为主要思路构建。在战略层面,侧重战略指引、政策分区;在分区层面统筹区内更新计划安排;在详细规划层面及以上,通过更新试点探索更新地区规划编制的创新内容,但均以现有法定控规为基础。为配合城市更新按照规划、计划有序进行,更新单元或更新区域一旦划定,应制定城市更新年度计划,使更新活动能够纳入规划体系和土地供应体系,进而使得更新地区的规划制定与各层次规划相衔接,并使规划和项目实施与近期建设规划及土地利用年度计划联动。

2、对接存量用地的管控需求,提升规划管理水平

新时期下上海市的城市更新,应该逐渐摆脱大拆大建的更新方式,转向渐进式、精细化的更新方式,这一转变不仅应体现于更新方式上,更应融入到更新政策制定、更新地区的选取、用地的管控方式和土地运作模式等多方面的政策创新和制度创新。

市场条件下,城乡规划的本质是调节土地开发权的配给,因此,政府合理控制土地开发权是协调利益关系的重要空间手段之一。城市规划对城市更新的开发权控制和空间管控的手段主要包括土地使用、开发强度及相邻关系。具体的管控手段包括在总体规划和详细规划层面鼓励用地兼容混合、明确TOD使用的分类原则、城市更新的用地标准制定及公共设施的混合使用等。

3、建立多元主体更新机制,推进城市更新制度创新

上海已有的土地更新方式主要以地方政府为主体,开发商和企业积极参与,居民和小业主自行更新的渠道不足。特别是就地拆除重建类的更新基本采取政府土地收储出让的手段,而日本、台湾、韩国等国已经广泛推行的土地重划(市地重划)和权利变换,实现多业权主体共同参与的就地更新。上海的城市更新体制层面的突破,重点在于拆除重建类更新的多主体参与,鼓励居民和企业联合成为更新主体,进行“权利变换”和“市地重划”

因此,建议在战略机制设计层面,将拆除重建类更新分为两类情况,一类政府起支持和辅助作用,另一类政府起主导作用。对于用地强度改变类和用途改变类的更新,需在开发权控制方面留足弹性空间,如对于强度改变类,鼓励跨区容积率转让;对于用途改变类,创造社会主体意见的协调和开发权收益公平分配的机制。


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